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   论预算制度在法治国家之相关性问题探讨

    任何依法行政的国家,预算编制是非常重要的议题,它指的系国家岁入岁出的预定计划,在一定的期间内,由行政机关预估政府经费支出需要与收入的财源,使之收支平衡而编拟的计划,并经过立法机关监督通过,作为政府行政机关收支的准则,值此它的重要性,不言可喻,它不仅在量入为出的最高指导原则下,作为实现财务收支平衡的工具;它的收支更与民众的权利息息相关,更是宪政主义下,彰显人民具有监督政府财政的机能;更重要的是,现代政府面临到庞大的行政工作,必须运用预算制度分门别类,以确立标准,增进效率,并达到考核及监督绩效的作用。

  对法治国家来说,预算更是政府的财政计划,必须经过议会通过之法定预算,具有法律上的拘束力,而行政机关不得任意变更;它更彰显出法治政府财务的合理性与否,预算支出必须有确定、明确及严格的标准限制;它更能促进国家经济成长,实现经济福利手段,放弃短期收支平衡,以达成长久的经济平衡目标。

  从其它国家预算的原则的经验来看,首先,德国学者诺马克(F. Neumark)所提出的传统预算原则,可以说是探讨预算的重要圭臬;他认为预算应符合公开、明确、事前决定、严密、界定、单一、不相联系及完全等原则,他认为政府预算及决算应该公开使人民能充分了解财务状况;政府收支的分类内容及支出的来源及运用都应该明确;预算应该于会计年度开始之前就由议会通过决议;预算应对支出具有约束力,使支出与决算相一致;预算的各项目应该有明确的界限,以避免经费流用不清或超支情况;预算更应单一独立编裂不能重复编裂;任何收支都不能相互联系;对法治政府来说,政府各项支出应完全列入预算中,以维持国家预算的完整性。

  从德国学者的看法中,我们可以体会到各机关在编制预算时,恐怕都必须根据施政计划之内容编拟,切合机关内部作业的实际需要,明细项目必须确实无误,以及符合量入为出之经济节约等原则。

  当然预算的编制是一门复杂的学问,它的内涵及各项专业名词必须投入相当大的心力来研究,对于预算整个程序,包括从编制、审议、执行与监督等四项程序;从各国的经验来看,有从行政机关编制,亦有由立法机关编制,当然亦有由行政与立法机关共同编制;预算编制的程序,由制定政策具有决定权的机关开始,分由各机关分别拟编单位预算,再由主管预算编制机关查核编汇,最后再转送立法机关审议;预算编制的方法是非常专业的,没有经过专业训练不见得看的懂;而预算案除美国外,其它皆由立法机关负责,对于支出或收入之减少有自由议定权,但不可作增加之决议;而对于总预算之审议,岁入以拟变更或设定之收入为主,审议时应就来源别来决定,岁出则应就机关分别决定。

  尽管预算编制再怎么完美,倘若无法有效执行,恐怕预算就失去作用,对于法治政府来说,政府总预算案经立法机关议定,元首公布后,各行政机关依法征收税收,将人民缴的税,有效运用,以完成计划。

  对于各国政府及大陆当局来说,预算编制需要关注的重点,应该在于预算与民主控制的关系。对于现代政府来说,主权在民是确定的前提,预算的审议一般多由立法部门负责审议,主要的目的就是希望能够收到集思广益之效,并透过各项意见沟通,以达成民主控制的目的。

  对于预算与民主控制的关系,首先,预算之议定,除美国以外,对于支出或收入之减少有自由议定之权,但不可为增加支出之决议,因为议会监督政府财政的初衷,在于保护人民权利,使人民能够减轻负担;其次,由于预算为立法机关监督财政的工具,为求周严起见,一切经费均应经过立法机关之议定,并订有相当程度的限制;再者,对于预算议定之程序,一般情况都是由行政机关编成预算后,经过行政首长或主管财政部门的首长向立法机关报告,立法机关再决定是否通过,通过后就成为法定预算。倘若预算不成立或没通过,则用其它诸如延续上半年预算、编制临时预算或是假预算的方式来处理。

  总之,预算制度是财务行政中的重要内容,更是法治政府必须落实的重要项目,对法治国家来说,预算编制显示该国如何以有限的资源来满足人们的偏好(preference)与需求(needs),更是国家在有限的资源中,如何把钱花在刀口上的一门大学问。在一些国家当中,预算更是一种妥协折冲的政治过程,要进行任何预算改革就必然牵动政治上的变化;从预算编制的整个程序中,包括从编制、审议、执行与监督等四项程序,更看出预算在民主及法治政府中的重要性及严谨性,它更与民主控制产生相当紧密的关系,本文试图从预算的几项问题,希望能够对现代法治政府建立产生浅薄的帮助,毕竟法治之路漫长,一点一滴积沙成塔,没有一项一项环节的注意,就不可能有现代法治政府完善的建立,希望透过粗浅不成熟的学习心得,供现代行政法治国家研究者一些参考。


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