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          我国海域使用权的流转问题初探

海域使用权的流转是指海域使用权在不同经济实体之间的流动和转让。根据我国1982年宪法及其它法律法规规定,我国海域归国家所有,所以国家拥有海域的所有权是勿庸置疑的。但是,长期以来,海域的使用权却是海域使用者任意占有的,他们开发无序,使用无偿,利用无度,一些地方甚至出现了海洋的“圈地运动”。这不仅造成了海洋资源和空间的巨大浪费,而且破坏了海洋环境,降低了开发效益。只有通过海域使用权的流转,让不合理占用的海域退让到合理开发者手中,才能提高海洋生产率,促使海洋经济沿着可持续发展的轨道顺利运行。

  一、建立海域使用权流转机制的必要性

 1.是建立社会主义市场经济体制的必然要求

  在过去计划经济体制下,生产资料实行公有制,国家通过无偿调拨、划转来配置资源,使用者作为公有制经济的组成部分,也有权无偿使用资源。结果导致使用者不考虑海域的使用效益,任意占用海域,浪费了海域资源。现在在社会主义市场经济体制下,资源的配置是按市场经济规律来实现的,海域资源不应再是无偿的使用,而应按照价值规律来实现它的价值。1992年,国务院办公厅对国家海洋局、财政部《关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告》所作的指示中,提出了要建立海域使用许可证制度和有偿使用海域的制度。1993年,财政部、国家海洋局联合下发了《国家海域使用管理暂行规定》,开始推行海域有偿使用制度和海域使用许可证制度,海域有偿使用管理开始起步。实施海域有偿使用,是为了促使使用者提高效率和效益,保护生态环境,实现海域资源的合理配置,那么对于不能较好地开发利用海域资源者来说,则应当通过海域使用权的流转机制,将其手中的使用权流转出来,然后流入那些有能力做好海域资源开发工作的人手中,达到海域资源的合理配置。

  2.是海洋经济发展到一定阶段的必然要求

  随着海洋经济的发展和深入,在海洋开发中出现了一些原来不曾有过的问题,这些问题都与海域使用权有关。

首先,海洋新兴产业的发展,使原有的海域资源开发布局矛盾突出。

  长期以来,人们对海洋的认识一直定位在“渔盐之利、舟楫之便”上,这主要是受到当时海洋科技水平的限制,许多海洋新兴产业没有出现的缘故,对海域资源的利用主要集中在渔业、盐业、港口和海运上。但是随着近年来海洋科技的飞速发展,许多效益高、产量大的海洋新兴产业不断出现,原有的海洋产业布局已经暴露出不合理的方面,据对沿海地区岸线利用的调查,大连有13%,秦皇岛有12%,青岛有12%的岸线利用不合理。现在国家和部分省市都在编制海洋功能区划、海洋开发规划和科技兴海规划,有的已经完成,这些规划的实施,必将对海域的使用现状进行调整,达到科学优化的布局。在调整过程中,仅靠行政命令是不行的,必须建立合理的海域使用权的流转机制,将不合理的使用权流转出来。

  其次,在海洋新兴产业发展中,也出现需要调整海域使用权的问题。

  海水养殖业是海洋新兴产业中的一个重要产业,由于海水养殖业的比较利益高,沿海各地海水养殖呈如火如荼之势,滩涂、浅海充满了对虾养殖池、扇贝养殖筏。由于养殖密度过大,养殖海区富营养化十分严重,导致赤潮频生,病害肆虐,有的地区甚至所养品种全军覆没。因此,许多受灾的渔农民无力继续从事海水养殖,他们如何退出,手中的海域使用权如何流转,则需要建立明确的机制。另一方面,对那些在海水养殖上一帆风顺的渔农民来说,由于从事多年海水养殖业,经济效益高,收入剧增,便产生“小富即安”、“小富即满”的思想,不愿再对养殖生产进行较多的投入(包括物质与精力),但是他们一般也不愿完全与海域“绝交”,放弃这棵“摇钱树”,便采取一种粗放粗养的方式,给海域资源造成极大的浪费。因此,通过建立海域使用权流转机制,就可促使这一部分人或者加大对海水养殖的投入,或者将海域使用权流转他人。

  二、按市场经济原则建立海域使用权流转机制

  海域使用权流转机制的建立不能选择别的机制,只能选择市场机制。这是因为确立海域使用权流转的市场机制有以下几个明显的优点:

  第一,可以真正落实海洋开发者(包括企业与个人)的经济自主权。如果运用计划经济的方式建立海域使用权流转制度,海洋开发者作为独立的商品生产者的权益得不到尊重和保护,只有运用市场机制确立海洋使用权制度,海洋开发者才能自主地根据市场情况做出扩大用海或缩小用海生产经营规模的决策。离开了生产要素配置的市场机制,就不可能有真正的市场经济,也不可能有海洋开发者真正的经济自主权。

  第二,可以使经常发生的劳动力与海域比例失调及时地得以调整,从而使海洋生产力要素在总体上保持一个动态的优化结构。

  第三,海域使用权在等价交换基础上的有偿转让,可以使投资者解除对海洋产业投资,特别是长期投资的顾虑,有利于海洋产业的集约化生产和经营,提高劳动生产率和海洋资源利用率。

  第四、有利于充分利用海域资源。我国虽然是海洋大国,拥有资源开发等专属权的管辖海域300多万平方公里, 但是其中大部分海域资源尚未开发利用,大多数海洋开发者只能集中在海岸带进行开发利用,造成海岸带资源,特别是浅海、滩涂的饱和和过饱和状态。通过对海岸带资源开发利用的“级差地租”和使用权流转,就能促使一部分开发者将目光投向深海远洋,另辟新区,充分利用海域资源。

  第五,有利于保护海洋生态环境。海洋开发者如果不注意保护海洋生态环境,降低海域生产力,既给自己开发生产造成危害,减少收益,又因海域价值降低,难以流转出去,还要负担海域使用费和有关部门的处罚。因此会促使海洋开发者积极保护海洋生态环境,达到经济效益与生态环境效益的统一。

  三、海域使用权流转制度的构建

  1.培育海域使用权市场

  市场一词,在这里我们是按照经济学上的市场来理解的,即商品交换关系的总和。它与日常生活中所指的商品交换的场所是不同的。海域使用权市场包括一级海域使用权市场(简称一级海域市场)和二级海域使用权市场(简称二级海域市场)。一级海域市场是国家依法将其海域使用权有偿转让给使用者之间的交易关系。二级海域市场是海域使用者在承租期限内依法将海域使用权再转包给第三者的交易关系,而且这种转包可能会继续多个层次。但是这种流转,无论转上多少层,只要是在海域使用者之间进行,都应属于二级海域市场的范畴。

  就一级海域市场来说,在一定时期内它将是一种不完全的市场。国家在出让海域使用权时,不能不考虑现有使用者的实际状况,对于同时提出申请合法使用权的海洋开发者,已经使用的开发者应该有权优先获得使用权。沿海地区的使用者也应当比其它地区的使用者在情况相同下优先获得使用权。在那些以海为生的渔区、渔村中,海域使用必须坚持人人平等的原则,即应该使每个成员都能得到大致相同的海域使用权。因为在这些地方,海域使用权是大多数渔民的生存保障,如果全部通过招标等竞争方式出让,那实际上损害了一部分渔民的生存权利,造成社会问题。同时,对于海域使用期的长短和租金(或使用费)的高低,也都必须在党和国家的政策、法律所规定的范围内商定。在现阶段历史条件下,这样做是必要的,也是合理的。

  在二级海域市场上,本着优化配置资源的原则,海域使用权人在符合法定的条件下,可以有偿转让、出租、抵押海域使用权。对于海域转让面积、租金数额、转让形式等。都可以由当事人自由协商。国家只对海域使用方向,予以监督控制并收取增值费和办理有关使用权转移登记手续。

2.科学测算海域的“级差地租”

  虽然由于培育市场机制,在海域的“级差地租”形成方面主要依靠市场的自发力量,但是,为了保证流转的公平、合理,维护正常流转秩序,减少纠纷,必须在科学认识海域特性及海洋产业特点的基础上对海洋的“海租”、“海价”进行测算,确定合理的数量界限,以便为海域市场的宏观调控提供科学依据。由于海洋的特性与陆地完全不同,海洋开发不是平面的,而是立体的,其“黄金地段”的概念与陆地“黄金地段”有很大不同。在收取幅度的确定上不应简单比照陆地转让金的确定原则,而应根据不同情况采取不同的价位:

  (1)对浅海与滩涂水产养殖业, 可视其经济效益和区位(如有优越的地理、水文条件),实行优区高价出让,并尽可能实行招标、拍卖。

  (2)对利用高新技术进行开发的如海洋潮汐发电、 化学元素提取,可视其具体投入产出情况确定出让金比例,并应体现鼓励政策。

  (3)对高收益且污染程度较高的海洋开发项目, 对其使用权的出让应实行高收费,以保证国有资产保值增值和保护环境。

  (4 )对来自陆地的污染物的排放和填海造地的单位应实行高收费后出让使用权(排污染和造地权),以保护环境和生态平衡。

  (5)对公益事业和因行使国家管理权而使用海域的, 不实行出让,但应该核发使用证,纳入统一管理轨道。

  3.逐步推行规范化的海域使用流转管理

  (1)搞好海域调查

  即对海域进行自然、经济、社会调查,以查清海域面积、海况(包括理化因子)、位置、利用状况、劳力状况,收益情况等。我国在80年代对全国海岸带的自然、经济、社会资源进行了深入调查,90年代又对全国海岛的自然、经济、社会资源进行了调查,已经基本摸清了这二大海洋区域的自然资源与开发状况。但是随着沿海各地海洋经济的飞速发展,许多地区的情况也在不断的变化,因此各地每年都应有针对性地对本地海域进行一些新的调查,而不能等靠国家去搞。只有摸清海域自然资源与经济社会现状,才能对海域使用权的流转进行有效的管理。

  (2)做好海域生产力评价工作

  应由海洋管理部门、海洋科技部门、海洋产业部门以及渔村干部、群众代表组成海域评价小组,依据海域调查的信息,对海域进行分等、评级和估价。

  (3)对海域进行确权、登记。

  从民法上说,国家是海域所有者,享有占有、使用、受益、处分海域的权力。但是所有权在实际运行过程中,其权能往往是不完整的,可以根据所有者的意志和利益,通过法定程序与所有权发生分离,因为作为抽象的概念,国家无法自己占用,使用、收益的,往往要通过具体单位来体现。因此,要在承认国家是海域所有者的前提下,明确各个海域的占有(承包)权、经营(使用)权、出租权、买卖权、继承权、抵押权、收益权、规划权、转作他用权等如何在国家和用海者之间的划分,即明确国家把各个海域究竟按什么权限下放给使用者。

  这种权限一经确定,就应由政府有关部门代表国家所有者进行确权、登记,并向使用者颁发证书。确权登记制度非常必要,因为登记是确认产权的法律形式,而且海洋产权的交易制度也需要以产权登记标志产权的流转,同时,国家作为财产所有者对产权流动实行管理也需要以登记制度为必要手段。

  在确权的指导思想上,本着有利于在经济上、法律上确定海域使用者独立商品生产者的地位的原则,确定海域权限的着力点应该放在强化海域使用者的自主权上,除了规划权、转作他用权、所有权和部分收益权之外,其余各种权利大都可以考虑交给海域使用者。这与国有企业产权制度改革的思路是吻合的。

  (4)对海域制定开发利用规划。

  实践证明,制定实施海洋开发规划、功能区划、科技兴海规划等,是提高海洋开发经济、社会、生态效益的最佳途径。总体规划是海域开发总的行动纲领,还要在此基础上,再编制具体的海域开发利用分区规划,分区规划应当规定开发利用的各项控制指标和管理要求,或直接对建设项目做出具体安排和规划设施,通过总体规划和分区规划的制定,明确海域的使用方向和达到的目标,为海域使用权的监督管理与流转提供了依据。

  (5)管好海域档案资料

  整理和妥善保管海域各种档案资料,为搞好海域使用权的管理和一级、二级海域市场的运作提供各种有用的数据和信息。

  5.制定和完善海域使用权流转的监督管理制度,保证海域使用权流转的有序性。

  坚持实事求是一切从实际出发的原则,制定比较合理而又具有可操作性的海域使用权流转管理条例。以法律形式对参与海域市场的主体、海域转让条件、转让程序、转让价格、违约责任、利益调节等重要问题进行规范。鼓励和保护那些符合社会主义市场经济原则、有利于海洋经济可持续发展的海域使用权流转,打击和取缔破坏海域使用权流转正常运转的投机行为,使海域使用权市场健康运行。还要加大对管理海域使用权的党员干部反腐倡廉的教育与监督,杜绝以权谋私,以海谋私,真正让海域使用权流转起来。

  郑贵斌 孙吉亭


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